T.S.X.GALICIA
CON/AD SEC.1
A
CORUÑA
SENTENCIA: 00436/2015
PONENTE: DON JULIO
CÉSAR DÍAZ CASALES
RECURSO NÚMERO:
PROCEDIMIENTO ORDINARIO 154/2013
RECURRENTE: PLATAFORMA
POLA DEFENSA DO IES AS MERCEDES
ADMINISTRACION
DEMANDADA: CONSELLERÍA DE CULTURA, EDUCACIÓN E ORDENACIÓN UNIVERSITARIA
EN
NOMBRE DEL REY
La Sección
001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Galicia ha pronunciado la
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Magistrados
DON FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.- Pte.
DON JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
DOÑA MARÍA DOLORES GALINDO GÍL
A CORUÑA, treinta
de junio de dos mil quince.
En el recurso
contencioso-administrativo que, con el número 154/2013, pende de resolución
ante esta Sala, interpuesto por PLATAFORMA POLA DEFENSA DO IES AS MERCEDES,
representada por la Procuradora Doña María Irene Cabrera Rodríguez y asistida
del Letrado Don Rafael Rossi Izquierdo, contra Decreto 49/2013 de Consellería
de Cultura, Educación y O.U. sobre CREACIÓN Y TRANSFORMACIÓN INSTITUTOS DE
EDUCACIÓN SECUNDARIA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA. Es parte la
Administración demandada CONSELLERÍA DE CULTURA, EDUCACIÓN E ORDENACIJÓN
UNIVERSITARIA, representada y dirigida por el Letrado de la Xunta de Galicia.
Es ponente el
Ilmo. Sr. DON JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Admitido
a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las
diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la
parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de
escrito en el que, en el que en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos
de Derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando que se dictase
sentencia por la que se estimase la demanda en todos sus términos.
SEGUNDO.- Conferido
traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de
conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en la
contestación de la demanda.
TERCERO.- Habiéndose recibido el asunto a prueba,
practicada la misma y declarado concluso el debate escrito, quedaron las
actuaciones sobre la mesa para resolver.
CUARTO.- En
la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales,
siendo la cuantía del mismo la de indeterminada.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- Por la Plataforma pola defensa do IES As
Mercedes, se interpuso el presente recurso contra el Decreto 49/2013 de 21 de
marzo, de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria por
la que se crean y se transforman Institutos de Educación Secundaria,
transformando el IES As Mercedes en Centro Integrado de Formación Profesional
(CIFP).
Los recurrentes, pese a admitir que nos
encontramos ante el ejercicio de potestades de organización en la que se
reconoce un ámbito de discrecionalidad, fundamentan el recurso en que la
transformación operada carece de la necesaria motivación, indicando que
mientras se justifica la creación del IES de Ames en función del incremento de
población, la saturación del Instituto existente y la escolarización de alumnos
en Santiago, en el caso de la transformación del IES As Mercedes se limita a
hacer una genérica y abstracta mención a que se precisa una red de centros
integrados de formación profesional, que además resulta idéntica a la esgrimida
con ocasión de otros Decretos anteriores, señalando como antecedente el Decreto
118/2011 –por el que se transformaron 7 IES en CIFP-.
En todo caso, advierte la plataforma en su
demanda, que no se limita a denunciar la falta de motivación del acuerdo de
transformación recurrido, sino que tratará de probar que no es precisa, ni
conveniente la transformación operada. A este respecto señala, por una parte,
que con el Informe Pericial de D. Xosé Candía Durán, se constata que se
prescinde de un Instituto que resulta totalmente necesario, para introducir, de
modo aleatorio y sin planificación previa, una titulaciones abocadas al fracaso
con un importante coste económico.
Denuncia que Galicia es la tercera comunidad
con mayor número de CIFP, por debajo tan solo de Navarra y el País Vasco,
cuando el tejido industrial no es comparable, mientras que Canarias y Cataluña
carecen de ellos y Madrid tan solo tiene 3. Por otra parte, señala que no
existe un estudio riguroso sobre las necesidades de la educación en Galicia,
porque el Primer Plan Galego de Formación Profesional se aprobó en 2001 con
vigencia hasta 2006, en 2008 se presentó el segundo con vigencia por 4 años,
pero ahora se carece del tercer plan.
Además señala que el Centro incumple la
normativa de seguridad e higiene exigible con arreglo al Art. 8 del Decreto
266/2007 de 28 de diciembre, refiere que los incumplimientos resultan evidentes
toda vez que el Decreto de transformación es de marzo de 2013 y la oferta para
la redacción del proyecto básico para la ampliación del Centro, se publico en
mayo del mismo año.
Finalmente denuncia que se omitió el informe
preceptivo en la Memoria Económica-Financiera, que se limitó a cuantificar la
implantación del IES de Milladoiro pero no hace referencia a la transformación
de dos IES en CIFP como si se tratara de una medida neutra, faltando incluso la
identificación de los IES afectados, cuando resulta que el IES As Mercedes no
cumple la normativa de seguridad e higiene y las obras proyectadas ascienden a
4.375.129 € (informe de la Delegación aportado como documento 4) y se omitió el
Informe del Consejo Escolar de Galicia, que entienden preceptivo con arreglo al
Art. 9.1 letra a) de la Ley 3/1989.
En base a lo anterior termina suplicando que
se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se acuerde la
anulación de la resolución impugnada, dejando sin efecto la supresión y
transformación del IES As Mercedes en CIFP, con expresa imposición de costas a
la administración demandada.
SEGUNDO.- Por el Letrado
de la Xunta en trámite de contestación de la demanda se opuso a la misma
señalando que admitido en la demanda que estamos en presencia del ejercicio de
una potestad discrecional la línea que separa el control de su ejercicio (el
control negativo de la arbitrariedad flagrante) y tratar de convertir al
Tribunal en la administración competente es muy delgada, cuando en el ejercicio
de las potestades discrecionales son varias las soluciones posibles y
jurídicas, por lo que aporta un informe que determina la plena razonabilidad y
la ausencia de arbitrariedad en la conversión del IES en CIFP, del que destaca
los siguientes aspectos:
-
Ya en el año 2004 el IES As Mercedes solicitara la
conversión en CIFP.
-
Destaca el ascenso de la demanda de FP en detrimento
del Bachillerato, que es de un 64% para la FP y un 36% para el bachillerato.
-
La normativa y estrategias de la UE exigen potenciar
la FP.
-
Que la conversión supone una superación de las
enseñanzas regladas de FP que se ofertaban en el IES para ofrecer formación a
personas con experiencia profesional, señalando que entre los órganos
directivos hay un Consejo Social.
-
De no operarse la transformación Lugo sería la única
provincia gallega que solo contara con un CIFP.
-
El número de alumnos se incrementó en un 20% en el
curso 2013/2014 (496 frente a 414) en un 44% en 2014/2015 (596 frente a 496).
-
Pero además existen ofertas formativas propias de
los CIFP que no había en el IES como las siguientes: a) formación de
desempleados, b) acreditación de competencias profesionales, c) pruebas de
acceso a ciclos formativos, d) viveros de empresas, e) apoyo a las empresas, e)
bolsas de empleo, f) lejos de interrumpir proyectos se dispone de la Carta
Erasmus y se incorporó al proyecto de movilidad Leonardo.
-
La transformación se realizó con normalidad,
mediante la distribución de las enseñanzas de secundaria y bachillerato entre
los IES de Lugo y el traslado del profesorado entre los centros de las mismas
zonas de influencia, produciéndose la reubicación del alumnado y del
profesorado afectado.
Frente
a la denuncia contenida en la demanda de incumplimiento de la normativa de
seguridad e higiene opone que no se solo se cumplen sino que cuenta con un
certificado de calidad AENOR conforme a la norma UNE-EN-ISO-9001:2008.
Por
lo que, después de reiterar que estamos en presencia del ejercicio de
potestades discrecionales, que la transformación pasó por el Consejo Gallego de
Formación Profesional y que en estos centros no hay Consejo Escolares por lo
que no es lógico que se configure como necesario el informe del Consejo Escolar
de Galicia y que hay una memoria financiera al folio 5 del expediente, termina
interesando la desestimación del recurso.
TERCERO.- En el presente recurso
no se discute que la administración está actuando una potestad de organización
de las enseñanzas regladas para lo que posee un cierto margen de
discrecionalidad, conforme al Art. 1 del Decreto 324/1996 de 26 de julio, por
el que aprobó el Reglamento orgánico de los institutos de educación secundaria
se dispone que la creación y supresión de los institutos corresponde al
Gobierno de la Xunta de Galicia mediante decreto, a propuesta del Conselleiro de
Educación y Ordenación Universitaria y, en el mismo sentido, el Art. 1 del
Decreto 7/1999, de 7 de enero, por el que se implantan y regulan los centros
públicos integrados de enseñanzas no universitarias, establece que la creación
y supresión de estos centros se efectuará por decreto de la Xunta de Galicia, a
propuesta del Conselleiro de Educación y Ordenación Universitaria. Pues bien,
en el presente caso, aunando ambas facultades por la Xunta se opero mediante la
transformación del IES As Mercedes de Lugo en un CIFP.
Pero
admitido que estamos en presencia del ejercicio de una potestad discrecional de
la administración, la cuestión radica en determinar si del expediente resulta
que se justifica suficientemente su adopción o, por el contrario, como defiende
la plataforma recurrente, la misma está huérfana de motivación. En relación con
esta cuestión, conviene recordar lo que tiene sentado el T.S. sobre la
exigencia de motivación, entre otras en la St. de 7 de marzo de 2014 (dictada
en el recurso 774/2011, siendo su ponente María del Pilar Teso Gamela) en la
que dijo:
“…Recordemos que el artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992
regula, dentro de los requisitos de los actos administrativos, a la necesaria
motivación. Exigencia predicable de los actos que se dictan en el ejercicio de
potestades discrecionales. El tenor literal del precepto y la ubicación
sistemática del mismo dentro del capítulo II " requisitos de los actos administrativos"
revela que la norma invocada no resulta de aplicación al caso.
No obstante la inadecuación del precepto citado,
debemos coincidir con la recurrente en que, efectivamente, resulta de
aplicación la proscripción de la arbitrariedad (artículo 9.3 de la CE), no
porque estemos ante un acto discrecional, sino porque la actividad reglamentaria,
fruto de cuyo ejercicio se dicta el Real Decreto recurrido, es esencialmente
discrecional, al disponerse de una libertad de opción dentro de los contornos
que traza la norma que se ejecuta o desarrolla, lo que determina su sujeción al
límite previsto en el mentado artículo
9.3 de la CE. De modo que aunque la norma puede tener diversos contenidos, esa
libertad es inobjetable siempre que se mueva dentro de determinados parámetros
entre los que se encuentra, por lo que hace al caso, disponer de una
fundamentación objetiva y racional. Por ello se han de expresar las razones por
las que el contenido de la norma reglamentaria nueva se orienta en un
determinado sentido que resulte congruente y coherente con la realidad que se
regula y con la finalidad que se pretende.
CUARTO.-
Venimos exigiendo, en definitiva, una motivación de las disposiciones
generales, si bien tal exigencia no puede compararse con la propia de los actos
administrativos. El estándar aplicable a las disposiciones de carácter general
varía sustancialmente al de los actos, pues ha de buscarse en el contenido del
preámbulo o exposición que precede a la norma, o en el procedimiento de
elaboración de la disposición. Sin que, desde luego, resulte necesaria una
explicación específica, concreta e individualizada de todas las previsiones
normativas contenidas…”.
De
forma más elocuente si cabe en la St. de 7 de octubre de 2011 (Rec.567/2009,
siendo su Ponente D. Eduardo Espín Templado) el T.S. dejo sentado:
“…la motivación es el auténtico elemento diferenciador
entre discrecionalidad y arbitrariedad; cuya finalidad es dar a conocer a los
administrados las razones de la decisión adoptada, asegurando la seriedad en la
formación de la voluntad de la Administración y posibilitando la impugnación
por el interesado …”.
Extraída
de la doctrina del T.S. la conclusión de que en el ejercicio de potestades
discrecionales la administración ha de moverse dentro de los márgenes que le
habilita la norma y, en todo caso, con arreglo a criterios objetivos y
razonables que han de evidenciarse bien en el preámbulo o exposición bien del
procedimiento de elaboración de la norma, por ello hemos de acudir al
expediente remitido para determinar si en el presente caso se cumple la
exigencia de motivación. Del mismo resulta lo siguiente:
1.- El Conselleiro de Educación
encomendó, el día 11 de marzo de 2013, a la Dirección Xeral de Centros y
Recursos Humanos el inicio de la tramitación de un expediente de reorganización
de centros públicos de educación secundaria y formación profesional en la
Comunidad (folio 1).
2.- En la Memoria Justificativa, por lo
que se refiere a la transformación impugnada, se señala literalmente lo
siguiente:
“…4. Para
proporcionar solucións formativas aos principais sectores da economía que
demandan cualificación e formación profesional en Galicia é necesario contar
cunha axeitada rede de centros integrados de formación profesional, baseada no
uso eficiente dos recursos disponibles, polo que dous institutos de educación
secundaria das provincias de Lugo e Ourense, se transformarán en centros
integrados de formación profesional…”
La
memoria dedica su apartado 7 a las razones de reorganización de las necesidades
educativas del Concello de Ames, indicando la saturación del IES y la escolarización
que se estaba llevando a cabo en los IES del Concello de Santiago (folio 3).
3.- La memoria económica financiera se
limitó a consignar el coste de la creación del IES de Milladoiro, pero en
relación con la transformación se indica:
“…A transformación
de institutos de educación secundaria en centros integrados de formación
profesional, a fusión de centros e os traslados de ensinanzas que se producen
como consecuencia de toda reorganización de centros de educación secundaria e
formación profesional que establece o anteproxecto de Decreto, non supón
incremento de custo nos orzamentos vixentes da Consellería de Cultura,
Educación e Ordenación Universitaria…” (folio 6).
4.- El Decreto fue aprobado
inicialmente por el Conselleiro el 18 de marzo (folio 10) autorizando por la
Conselleira de Traballo e Benestar la transformación del IES As Mercedes y A
Carballeira-Ourense en CIFP (folio 11) siendo vista e informada la propuesta
por el Consello Galego de Formación Profesional de 18 de marzo (folio 12).
5.- La Letrada de la Consellería en su
informe preceptivo advirtió textualmente:
“Analizado o texto
deste proxecto de Decreto advírtese unha mínima identificación física dos
centros a transformar…” (folio 15).
6.- El Decreto impugnado contiene en su
preámbulo o exposición, después de referirse al Concello de Ames relacionando
el aumento de la población escolar en los últimos años, lo siguiente:
“…4. Para proporcionar solucións formativas aos
principais sectores da economía que demandan cualificación e formación
profesional en Galicia é necesario contar cunha axeitada rede de centros
integrados de formación profesional, baseada no uso eficiente dos recursos
disponibles, polo que dous institutos de educación secundaria das provincias de
Lugo e Ourense, se transforman en centros integrados de formación profesional…”
En
la parte dispositiva dedica el Art. 2 a la transformación en CIFP del IES As
Mercedes de Lugo, además del IES A Carballeira-Marcos Valcárcel Ourense (folio
16).
Pues bien, si estos son los antecedentes que
resultan del expediente y teniendo establecido, como se dijo, el T.S. que la
motivación se convierte en un elemento esencial de la determinación
administrativa como medio para garantizar el sometimiento de la misma a la
satisfacción de los intereses generales, hemos de concluir que en el presente
caso, en el que se invirtieron en la tramitación administrativa 10 días, se
omitió durante toda la tramitación la identificación de los IES que habrían de
ser transformados que tan solo aparecen en el Decreto final, por lo que resulta
evidente que tampoco se contiene ningún estudio sobre las condiciones del
alumnado de los centros que habrían de ser transformados ni sobre la acogida de
los ciclos formativos que como CIFP se pretende implantar, antes al contrario
resulta que en la memoria y en el Decreto se trata de fundamentar la
transformación en las genéricas bondades de la formación integrada que, por
otro parte, según acreditó la plataforma recurrente resulta coincidente con la
que se esgrimió en una Resolución anterior –refiriendo el Decreto 118/2011 DOGA
22/6/2011- hemos de concluir que el Decreto impugnado resulta nulo de derecho
por falta de motivación de la decisión adoptada, lo que determina la estimación
de este motivo de impugnación y, por ende, la declaración de nulidad del
Decreto impugnado, si bien ha de limitarse, por razones de lógica coherencia,
al aspecto relativo exclusivamente a la transformación del IES As Mercedes en
CIFP, sin extenderse al resto de sus determinaciones que no han sido
impugnadas.
CUARTO.- La plataforma
recurrente pretende que esta Sentencia no se limite a declarar la anulación del
Decreto por falta de motivación, sino que también se declare la ilegalidad de
la transformación en base a un informe elaborado por D. Xosé Candía Durán, Profesor del Departamento
de Teoría de la Educación, Historia de la Educación y Pedagogía Social de la
USC, en el razona la inconveniencia de la transformación operada, en base al
incremento poblacional experimentado en la zona en los últimos 20 años, la
carencia de Instituto en los pueblos limítrofes (O Corgo y Portomarín), la
masificación de otros institutos (IES Ollos Grandes y Lucus Augusti) o lo
escasamente novedosa que resulta la oferta de formación profesional del CIFP As
Mercedes frente a la que ya ofrecía como IES.
El informe aportado aparece documentado y
en él se contienen argumentos coherentes y fundados, pero a largo del mismo se
incide, por una parte, en aspectos acerca de la demanda educacional y las
necesidades poblacionales cuya apreciación, sin ser subjetivas, está sujeta a
criterios de oportunidad que solo a la administración educativa le compete
valorar. En este sentido conviene advertir que como estable el Decreto 266/2007
de 28 de diciembre, por el que se regulan los centros integrados de formación
profesional en la Comunidad Autónoma de Galicia, los mismos incluyen no solo
las enseñanzas propias de la formación profesional inicial, sino también las
acciones de inserción y reinserción laboral de los trabajadores y de las
trabajadoras, así como las orientadas a la formación continua en las empresas,
que permitan la adquisición y la actualización permanente de las competencias
profesionales.
Por otra parte, ha de advertirse que, como
resulta del anterior fundamento, las referidas en el informe aportado no son
cuestiones que vengan a rebatir información contenida en el expediente, que a
modo de “hechos determinantes” fueran tenidos en cuenta por la administración a
la hora de decidir la transformación combatida, sino que, como se dijo, la
Consellería omitió toda referencia al área de influencia del IES transformado o
a la acogida de las enseñanzas que se pretenden ofertar en el CIFP. Por lo que,
como fácilmente se comprenderá, sí con arreglo al Art.71.2 de la LRJCA no
compete a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa determinar
el contenido de los preceptos de las disposiciones anuladas o el contenido
discrecional de los actos, entendemos que tampoco deben entrar a valorar las
circunstancias que podrían de determinar el contenido de aquéllas o el sentido
de éstos, a no ser que se trate de aspectos que vengan establecidos en
disposiciones de carácter preceptivo.
En definitiva, la Plataforma pretende que
se deje sin efecto la transformación operada y que el Centro As Mercedes vuelva
a tener la consideración de IES, cuando resulta de la documental aportada por
la Consellería que ya se culminaron los procesos de redistribución de los
alumnos en los IES Lucus Augusti (67) Nosa Sra. dos Ollos Grandes (28) y
Sanxillao (53), de lo que habríamos de concluir que la transformación afectó a
148 alumnos y la readscripción del profesorado (resultando 24 los profesores
afectados). En relación con esta
cuestión conviene señalar que esta Sala no está convalidando una actuación
administrativa en base a lo que ha venido en llamarse la fuerza normativa de lo
fáctico, sino advirtiendo que una decisión como la pretendida por la Plataforma
excede de las funciones que le son propias, entra de lleno en la función de
administrar los recursos educativos con arreglo a criterios de satisfacción del
interés general que no le corresponden y además habría de afectar a terceros
interesados, no solo los alumnos y profesores primeramente concernidos por la
medida sino también a los matriculados en los 2 cursos académicos en los que
lleva operando la transformación, por lo que se impone la desestimación de esta
pretensión y de la declaración de que el Centro Educativo As Mercedes se
reconvierta ahora, de nuevo, en un IES.
QUINTO.-
No obstante lo razonado en el anterior fundamento, la Plataforma denuncia
que el Centro no reunía, en el momento en el que operó la transformación, las
condiciones de seguridad e higiene para la impartición de la formación
profesional ofertada. En relación a esta cuestión conviene advertir que, a
diferencia de lo anteriormente señalado, ya no se trata de valoraciones con un
margen de apreciación sino de la denuncia del incumplimiento objetivo de la
normativa, por lo que en este caso entendemos que cabría entrar en su
valoración.
De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 226/2007 de
28 de diciembre, por el que se regulan los
centros integrados de formación profesional en la Comunidad Autónoma de Galicia
se establecen las condiciones que tienen que reunir los Centros Integrados,
señalando en su Art. 8 lo siguiente:
“…1. Los centros integrados de formación
profesional, además de los requisitos establecidos en el Real decreto
1558/2005, de 23 de diciembre, deberán reunir los especificados en los reales
decretos que regulen los títulos de formación profesional y los certificados de
profesionalidad correspondientes a las enseñanzas que se impartan en ellos.
2. Los centros integrados de formación profesional
deberán disponer de las instalaciones que reúnan las condiciones higiénicas,
acústicas, de habitabilidad, de seguridad y de accesos ordinarios de personas,
además de las medidas para personas con discapacidad exigidas por la
legislación vigente. Asimismo, deberán disponer de los espacios que se establezcan
en las disposiciones normativas que regulan las enseñanzas de formación
profesional referidos a: espacios para la realización de las actividades de
gestión, para la coordinación y apoyo de las funciones del centro, así como de
aulas, laboratorios y talleres para el desarrollo de las tareas formativas…”
La plataforma recurrente fundamenta la
acreditación de los incumplimientos en otro informe elaborado por el mismo
profesor D. Xosé Candía Durán, en el que después de referir la normativa de
aplicación (Decreto 325/2003 de 18 de julio, por el que se autorizan y regulan
los centros integrados de formación profesional en la Comunidad Autónoma
Gallega y el Decreto 226/2007) y contrastar sus exigencias con los planos que
obran en la Guía del Alumno que se publica y está expuesta en la página web del
CIFP As Mercedes, concluye que en ninguna de las 4 familias ofertadas se cumple
la normativa señalando los siguientes incumplimientos:
Familia Profesional de Comercio y
Marketing.
Necesitándose un aula de gestión de 90 m2
y otra de taller de las mismas dimensiones, resulta que solo figura un
espacio con esas dimensiones (folio 51 del informe).
Familia Profesional de Energía e Agua.
Dispone de un taller de 110,89 m2 que
es inferior a la exigible (156 m2) no dispone de taller de
instalaciones térmicas y el aula polivalente no alcanza la superficie exigida
(33,88m2 frente a 44 m2)
Familia Profesional de Instalación y
Mantenimiento.
De los 4 talleres
que marca la normativa solo dispone de 2 que cumplan con la superficie exigida.
Familia Profesional
de Transporte y Mantenimiento de Vehículos.
De los 10 talleres
solamente 3 tienen la superficie mínima, los otros tienen superficies
inferiores a cualquiera de los espacios marcados por la normativa. Deduciendo
de los horarios de los ciclos que se está impartiendo en las mismas clases.
Pese
a lo documentado del informe aportado por la entidad recurrente y lo endeble de
la defensa esgrimida por la Xunta para oponerse al mismo, ya que solo señala
que no solo cumple con los requisitos impuestos sino que dispone de un
certificado de calidad AENOR basado en la ISO 9001 (que resultó posterior al
Decreto de transformación impugnado al estar fechado el 7 de abril de 2014, con
una validez de 3 años, pero no resulta acreditado sí se limita a validar el
sistema de gestión y de impartición de la docencia, pero no incluiría las
condiciones de las instalaciones) no se puede considerar que dichos
incumplimientos puedan determinar la nulidad del Decreto de transformación impugnado
habida cuenta de que los datos de los que parte para hacer su estudio resultan
de todo punto insuficientes, ya que no se realizó una comprobación in sito del
centro, con una medición personal de las aulas y talleres, sino que se partió
de una guía publicada en una página web
del propio centro, lo que priva del necesario rigor. Por otra parte, abundando
en su insuficiencia, pese a que nadie lo interesó hubiese sido conveniente
someter el referido informe a contradicción interesando al menos su ratificación
judicial, que fue omitida.
Por
ello, pese a que las insuficiencias del Centro con carácter previo a la
transformación operada cabría presumirlas indiciariamente de las copias de 2
auditorías eléctricas realizadas en septiembre de 2008 por ATISAE y en 2014
ENMACOSA, que aportó la recurrente pero que tampoco fueron ratificadas
judicialmente, se impone la desestimación de este motivo de impugnación.
SEXTO.- Resta por examinar el último motivo de
impugnación relativo a la ausencia de informe por parte del Consejo Escolar de
Galicia. A este respecto hemos de remitirnos, por unidad de criterio, a lo que
dejamos sentado en la St. de 11 de diciembre de 2013, recaída en el recurso
725/2011 en relación con el Decreto 118/2011 en la que dijimos y ahora reiteramos
que:
PRIMERO.- Es objeto de recurso
contencioso-administrativo por la Confederación Intersindical Galega (CIG) el
Decreto 118/2011, de 16 de Junio (DOG 22/6/11) por el que se transforman los
institutos de educación secundaria en centros integrados de formación
profesional, se fusionan centros educativos y se cambian enseñanzas.
La demanda se
fundamenta en que la disposición general sería nula por haber omitido el
trámite preceptivo de consulta al Consello Escolar de Galiza, impuesto por
el art.9.1 a) de la Ley 3/1986, de 18 de
Diciembre , de Consellos Escolares de Galicia que requiere la intervención de
tal consejo consultivo con ocasión de "Anteproyectos de Ley y
disposiciones generales de ámbito educativo que deban ser sometidos a aprobación
del Consello de la Xunta de Galicia". Por tanto, la demanda al apreciar
que se trata de una disposición general y que encaja en la exigencia del art.9.1 c) de la citada Ley 3/1986 , referida
a la consulta en materia de "creación de centros docentes de carácter
experimental de régimen especial" como son los centros integrados de
formación profesional, sería procedente la declaración de la nulidad del
reglamento con tan clara omisión de trámite preceptivo.
Por la Xunta
de Galicia se formuló oposición a la demanda mediante la remisión a la Sentencia de esta misma Sección y Sala de 11
de Julio de 2012 (rec.627/11 ) que desestimó idéntica pretensión en relación al
mismo Decreto.
SEGUNDO.-
Dada que idéntica cuestión fue zanjada por la citada Sentencia de 11 de Junio de 2012 , hemos de
asumir y reproducir lo allí dicho.
"El
Decreto impugnado es una manifestación de la potestad de autoorganización de la
Administración, con efectos internos y no "ad extra", de manera que
en este caso se podría hablar de reglamento administrativo o de organización
(por lo que es disposición de carácter general, y no acto administrativo, como
sostiene el Letrado de la Xunta), pero no ejecutivo, porque se produce en el
ámbito organizativo interno de la Administración, ésta ejercita una facultad de
autodisposición sobre sí misma para cumplir mejor los fines de interés general
que la Constitución le encomienda (
artículo 103.1 de la Constitución ), y no opera en virtud de la remisión
normativa de una Ley o norma con ese rango.
El artículo 9 de la Ley gallega 3/1986, de 18 de
diciembre, de Consejos Escolares de Galicia (y al igual que éste, el artículo 15 del Decreto 44/1988, de 11 de
febrero ), establece que el Consello Escolar de Galicia ha de ser consultado
preceptivamente, dentro del ámbito de sus competencias, entre otras cuestiones,
respecto a los Anteproyectos de Ley y proyectos de disposiciones generales de
ámbito educativo que hayan de ser sometidos a la aprobación del Consello de la
Xunta de Galicia, y en cuanto a la programación general de la enseñanza,
especialmente en los aspectos relativos a la creación y distribución
territorial de los Centros docentes de los niveles educativos no
universitarios.
En lo que
ahora interesa, y tal como se desprende del
artículo 4 del Decreto 266/2007 , en tanto en cuanto se trata de la
transformación de un IES en CIFP, el Decreto 118/2011 no ha de ser sometido a
la aprobación del Consello de la Xunta, por lo que en la elaboración de su
proyecto no ha de ser consultado el Consello Escolar de Galicia.
En el informe
de la asesoría jurídica de la Consellería de Educación e Ordenación
Universitaria (folios 12 y 13 del expediente) se considera que no es necesaria
la intervención del Consello Escolar de Galicia, en base a dicho artículo 9 de la Ley 3/1986. La Sala comparte
tal criterio, puesto que la consulta preceptiva al Consello Escolar de Galicia
es, no sólo respecto a disposiciones generales de ámbito educativo que hayan de
ser sometidos a la aprobación del Consello de la Xunta de Galicia, sino que
también aquella consulta preceptiva debe referirse al interior del ámbito de
las competencias del propio Consello Escolar de Galicia, que se refieren a la
participación de los sectores afectados en la programación general de la
enseñanza (artículo 3), la cual, según el artículo 1, comprende la programación
específica de las plazas escolares de nueva creación, y habrá de determinar las
comarcas, municipios y zonas en las que se crearán dichas plazas, no
extendiéndose a la transformación de un IES en CIFP, porque en ello no existe
la creación ni supresión de plazas escolares, que es lo realmente relevante a
dichos efectos de consulta.
Por su parte,
las disposiciones generales de ámbito educativo que han de exigir aquella
consulta comprenderán los reglamentos ejecutivos, en cuanto tienen efectos
"ad extra", pero no los organizativos o domésticos, en los que la
Administración educativa despliega con todo su vigor la potestad de
autoorganización, del mismo modo que en ese caso no es preciso el dictamen del
Consello Consultivo de Galicia, tal como se desprende del artículo 11.d de la Ley 9/1995, de 10 de
noviembre, del Consello Consultivo de Galicia , que sólo reputa preceptiva la
consulta cuando se trate de Reglamentos que se dicten en ejecución de leyes,
así como sus modificaciones. Ello es así porque el Consello Escolar de Galicia
ha de ser consultado necesariamente dentro del ámbito de sus competencias, como
hemos visto, las cuales se refieren a la programación general de la enseñanza,
que no comprende aquellos aspectos internos o domésticos más propios de la
organización "ad intra" que corresponde gestionar a la
Administración.
Frente a los
anteriores argumentos no cabe acoger el esgrimido por los recurrentes que, sin
atreverse a invocar el carácter ejecutivo del Decreto, aducen que el impugnado
se basa en el Decreto 266/2007 que, a su vez, constituye desarrollo de
normativa básica estatal, y en concreto de la Ley orgánica 2/2006, de 3 de
mayo, de educación, y del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se
regula el subsistema de formación profesional para el empleo. No puede
compartirse tal alegación porque para calificar un reglamento de ejecutivo no
cabe aquel doble salto, sino que ha de haber sido dictado en virtud de la directa
remisión normativa de una Ley o norma con ese rango, debido a que en la Ley se
enuncian los principios básicos y grandes líneas directivas, y se deja a la
Administración, por medio del reglamento, la precisión de todo el casuismo de
desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa
sobre ella. Ese no es el supuesto del Decreto impugnado, que no se dicta por
remisión de una Ley sino para reorganizar los centros docentes públicos, al
resultar imperiosa la necesidad de ampliar la red de de centros integrados que
permita una potenciación de la formación profesional específica, tanto
cuantitativa como cualitativa, en relación con la oferta, efectuándose aquella
ampliación por la doble vía de la creación y de la transformación de IES en
CIFP.
Además, en el
Decreto 266/2007 nada se dice en torno a que haya de emitirse preceptivamente
informe por el Consello Escolar y por el Consello Consultivo.
En el mismo
sentido se ha pronunciado la sentencia
de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2003 , que no exige el
dictamen previo del Consejo de Estado cuando no se trata de un reglamento
ejecutivo, tratándose en aquel caso del Real Decreto 370/2001, que se limita a
establecer uno de los títulos de formación profesional y las enseñanzas mínimas
para su obtención, el cual no se consideró reglamento ejecutivo de la Ley
1/1990.
Muy distinto
del caso anterior es el del Decreto 154/2006, de 7 de septiembre, por el que se
modifica parcialmente el Decreto 325/2003, de 18 de julio, por el que se
autorizan y regulan los centros integrados de formación profesional en la
Comunidad Autónoma de Galicia, pues dicho Decreto sí es un reglamento
ejecutivo, en cuanto que en él se modifica la definición de centro integrado de
formación profesional, se reforma la regulación de la autorización con carácter
experimental de los centros integrados de formación profesional, y se establece
la extinción gradual por la Consellería de Educación e Ordenación Universitaria
de las enseñanzas que dejan de impartirse en los institutos de educación
secundaria que se transforman en centros integrados de formación profesional,
por todo lo cual en ese caso sí estaba justificada la propuesta conjunta de la
Conselleira de Educación y Ordenación Universitaria y del Conselleiro de
Traballo, el previo informe favorable del Consello Gallego de Formación
Profesional, y los preceptivos dictámenes del Consello Escolar de Galicia y del
Consello Consultivo de Galicia."
Por
lo que siguiendo idéntico criterio se impone la desestimación de este motivo de
impugnación.
SÉPTIMO.-De conformidad con lo dispuesto en el Art.
139 de la LRJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de
agilización procesal, al interponerse el recurso con posterioridad a su entrada
en vigor, que tuvo lugar el 1 de noviembre de 2.011, las costas han de
imponerse a la administración demandada, si bien haciendo uso de la facultad
conferida en el referido artículo parece prudente su limitación hasta la
cantidad máxima de 1.500 € por lo que hace los gastos de defensa y
representación.
Vistos los preceptos citados y demás
disposiciones de general y pertinente aplicación
FALLAMOS:
Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS en parte el recurso interpuesto por la
Procuradora de los Tribunales Dª. MARÍA IRENE CABRERA RODRÍGUEZ, actuando en
nombre y representación de PLATAFORMA POLA DEFENSA DO IES AS MERCEEDES, contra
el Decreto 49/2013 de 21 de marzo, de la Consellería de Cultura, Educación y
Ordenación Universitaria por la que se crean y se transforman Institutos de
Educación Secundaria, transformando el IES As Mercedes en Centro Integrado de
Formación Profesional, DECRETANDO LA
NULIDAD DEL DECRETO MISMO por ausencia de la necesaria motivación si bien
circunscrita, exclusivamente, a la transformación del IES As Mercedes en CIFP,
con
expresa imposición de costas si bien limitada a la cantidad máxima de 1.500 €.
Notifíquese a las partes, y entréguese copia
al Ministerio Fiscal, haciéndoles saber que la misma es firme, y que contra
ella las personas y entidades a que se refiere el art. 100 de la Ley 29/1998,
de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, podrán
interponer el recurso de casación en
interés de Ley del artículo citado, dentro del plazo de los tres meses siguientes
a su notificación. Asimismo, podrán interponer contra ella cualquier otro
recurso que estimen adecuado a la defensa de sus intereses. Para admitir a
trámite el recurso, al interponerse deberá constituirse en la cuenta de
depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0154-13-24), el
depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley
Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento,
devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de
esta resolución.
Así lo
pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.- La
sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por el
Ilmo. Sr. Magistrado Ponente DON JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES al estar celebrando
audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, treinta de
junio de dos mil quince.
